موازنة الدولة. . . المأزق والمخرج


عاش لبنان منذ عام 2006 حال انفلات وتسيب في المالية العامة ناشئة من مخالفة الدستور والقوانين المرعية الإجراء وتتمثل هذه الحال بقيام الحكومات اللبنانية المتعاقبة منذ ذلك التاريخ بجباية الأموال العمومية )الضرائب والرسوم( وإنفاقها من دون مسوّغ دستوري أو قانوني. ذلك أن هذه الحكومات جبت الأموال وأنفقتها من دون موازنة أي من دون إذن أو ترخيص أو إجازة من الشعب الممثل بمجلس النواب.
وعاشت البلاد أحد عشر سنة من دون موازنة والآن تسعى الحكومة لإقرار نشروع موازنة العام 2017 تمهيدا لإيداعه مجلس النواب لإقراره، ورفعه الى فخامة رئيس الجمهورية لنشره وفقا للأصول.
لكن السؤال المطروح الآن هو: هل يستطيع مجلس النواب إقرار الموازنة؟ وهل يستطيع رئيس الجمهورية نشرها؟ وما هو الحل الدستوري والقانوني الممكن لأزمة الموازنة؟ وقبل اقتراح الحل لا بد من معرفة أسباب عدم إقرار الموازنات على مدار السنوات السابقة.
إن سببي أزمة الموازنة هما: الإنفاق الحكومي المخالف للدستور والقانون منذ العام 2007، وعدم صحة حسابات الدولة المالية منذ العام 1993

إن الحكومة لا تستطيع أن تجبي الضرائب والرسوم، ولا تستطيع القيام بأي إنفاق من المال العام ما لم تحصل على موافقة مجلس النواب المسبقة. وهذا موجب دستوري وقانوني. وموافقة مجلس النواب تكون بطريقتين: إما المصادقة على الموازنة المقترحة من الحكومة أو الموافقة على الإنفاق على أساس القاعدة الإثني عشرية أي على أساس الموازنة الأخيرة المصدقة من مجلس النواب وهي موازنة العام2005.
وهاتان الطريقتان غير متوفرتين في البلاد على مدار السنوات السابقة.
فقد أوجب الدستور اللبناني على الحكومة أن تقدم لمجلس النواب كل سنة في بدء عقد تشرين الأول، موازنة شاملة نفقات الدولة ودخلها عن السنة المقبلة، كما أوجب على مجلس النواب أن يقترع على الموازنة بندا بندا.
ونظرا لأهمية الشأن المالي للدولة فإن الدستور اللبناني نص على تخصيص جلسات العقد الثاني لاجتماع مجلس النواب الذي يبتدىء يوم الثلاثاء الذي يلي الخامس عشر من شهر تشرين الأول ويدوم الى آخر السنة للبحث في الموازنة والتصويت عليها قبل كل عمل آخر. وإذا لم يبت مجلس النواب نهائيا في شأن مشروع الموازنة قبل الانتهاء من العقد المعين لدرسه، فإن رئيس الجمهورية بالاتفاق مع رئيس الحكومة يدعو المجلس فورا إلى عقد استثنائي يستمر لغاية نهاية كانون الثاني من السنة التالية لمتابعة درس الموازنة. وإذا انقضى العقد الاستثنائي هذا ولم يبت نهائيا في مشروع الموازنة، فإن الدستور اللبناني أجاز للحكومة في مدة العقد الاستثنائي أن تجبي الضرائب كما في
السابق. وأن تأخذ الحكومة نفقات شهر كانون الثاني (مدة العقد الاستثنائي) من السنة الجديدة على القاعدة الإثني عشرية على أساس موازنة السنة السابقة المصدقة من
مجلس النواب مضافا إليها ما فتح بها من اعتمادات إضافية دائمة ويحذف منها ما سقط من الاعتمادات الدائمة.وإذا لم يبت المجلس بالموازنة خلال شهر كانون الثاني، فيتوجب إصدار قانون يجيز للحكومة الإنفاق على أساس القاعدة الإثني عشرية.
ويتبين من النصوص الدستورية والقانونية بأن صلاحية الحكومة في موضوع الموازنة وتنفيذها تنتهي عملا بمبدأ سنوية الموازنة، بانتهاء السنة المالية وبالتالي لا بد للحكومة من الرجوع الى مجلس النواب لإعطائها إذناً جديداً بالإنفاق والجباية، إما باقرار موازنة جديدة أو بإقرار قانون يجيز الجباية والإنفاق على أساس القاعدة الإثني عشرية.وهذا الأمر لم يحصل منذ العام 2006 ولغاية تاريخه.
إن إجازة الجباية تعني أن على الحكومة تحصيل الضرائب والرسوم والموارد المبينة في الموازنة، من دون أن تتقيد بالمبلغ الإجمالي المقدر لها. أما إجازة الإنفاق فهي تعني أن الحكومة مقيدة في الصرف برقم لايحق لها تجاوزه (وهو الاعتماد) وفي غاية معينة، هذا ما يطلق عليه اسم مبدأ التخصيص. فوفقا لقانون المحاسبة العمومية "لا تعقد النفقة إلا إذا توفر لها اعتماد في الموازنة ولا يجوز استعمال الاعتماد لغير الغاية التي رصد من أجلها".
ويترتب على هذا المبدأ عدم الإجازة للوزير بأن يعقد نفقة (أي بأن يرتب على الدولة دينا من طريق عقد صفقات أشغال ولوازم وخدمات) متجاوزا الاعتماد المفتوح لها وإلا يعتبر "الوزير مسؤولا شخصيا من أمواله الخاصة عن كل نفقة يعقدها متجاوزا الاعتمادات المفتوحة لوزارته مع علمه بهذا التجاوز، وكذلك عن كل تدبير يؤدي الى زيادة النفقات التي تصرف من الاعتمادات المذكورة إذا كان هذا التدبير غير ناتج عن أحكام تشريعية سابقة. ولا تحول هذه المسؤولية دون ملاحقة الموظفين الذين تدخلوا بعقد النفقة وتصفيتها، وصرفها، أمام ديوان المحاسبة ما لم يبرزوا أمرا خطيا
من شأنه إعفاءهم من المسؤولية".
وخلاصة القول هنا هو أن الإجازة بالإنفاق هي إجازة مسبقة قبل بدء السنة المالية أو خلالها وقبل عقد النفقة، وليست إجازة لاحقة، ولكن الذي جرى هو أن الإنفاق الحكومي حصل من دون موازنة وخلافا للقاعدة الإثني عشرية. فقطوعات الحسابات التي تم إنجازها ولم تصدق، وبيانات واردات الدولة ونفقاتها التي نشرتها وزارة المالية تشيرالى مقدار التجاوز في الإنفاق الحكومي عما هو مسموح به دستوريا وقانونيا (أي المسموح به وفقا لقانون الموازنة والموازنة الإثني عشرية وقوانين فتح الإعتمادات الإضافية) قد يكون تجاوز أربعة أضعاف الرقم المعلن (11مليار دولار أميركي) وقد يصل إلى خمسة أضعاف إذا أضيفت إليها نفقات الموازنات الملحقة.
إذن، فإن تسوية المليارات المصروفة خلافا للقواعد الدستورية والقانونية هي تسوية مستحيلة، ومن دون وجود حل دستوري وقانوني لهذه المسألة يستحيل إقرار الموازنة العامة للعام 2017 ونشرها.
أما لجهة عدم صحة حسابات الدولة المالية فإن حسابات الإدارة المالية النهائية لكل سنة يجب أن تعرض على المجلس ليوافق عليها قبل نشر موازنة السنة التالية التي تلي تلك السنة...هذا ما نصت عليه المادة 87 من الدستور.
وعلى وزير المالية أن يرفع قطع حساب الموازنة الى الحكومة (أي البيانات المتعلقة بالنفقات الفعلية المصروفة والإيرادات الفعلية المحصلة)، وعلى الحكومة أن تحيل مشروع قانون قطع حساب الموازنة الى مجلس النواب قبل أول تشرين الثاني من السنة التي تلي سنة الموازنة وعلى مجلس النواب أن يصدق على قطع الحساب قبل إقرار موازنة الدولة. إن حسابات موازنات السنوات من 2004 وحتى 2015 ضمنا،
أقفلت وجرى وضع قطوعات حسابات السنوات من 2004 وحتى 2007 ضمنا. وأودعت هذه القطوعات ديوان المحاسبة وفقا للأصول. لكن وزراء المالية لم يرفعوا هذه القطوعات في حينه إلى الحكومة لإقرارها وإيداعها مجلس النواب بسبب عدم صحة هذه الحسابات، إلا أن وزير المالية وبتاريخ 26/3/2012 أودع رئاسة مجلس الموزراء الحسابات المالية للأعوام 2006 وحتى 2010 ضمنا مبديا ملاحظاته عليها، في حين كان يقتضي القانون عليه إيداعه هذه الحسابات بصورة صحيحة ومن دون أي ملاحظات. أما ديوان المحاسبة فقد رفض المصادقة على جميع هذه الحسابات للعيوب والشوائب التي تشوبها.
وحيث إن مجلس النواب لا يستطيع إقرار موازنة العام 2017 قبل إقرار قطوعات الحسابات عن السنوات 2004 وحتى 2015 ضمنا، وحيث إن إقرار هذه الحسابات مستحيل ما لم تنجزها الحكومة وفقا للأصول، وحيث إن الحكومة حتى تاريخه لم تنجز هذه الحسابات بصورة صحيحة وقانونية، وحيث إن فخامة رئيس الجمهورية،
الذي يصدر القوانين ويطلب نشرها ومع تقديرنا لحرصه الشديد على إنجاز الموازنة العامة للعام 2017، لا يستطيع نشرقانون موازنة العام 2017 ما لم يصادق مجلس النواب على قطوعات الحسابات المذكورة، لذلك فإن إقرار الموازنة العام 2017،
وفقا للأصول الدستورية والقانونية أصبح مستحيلا. ولكن هل يبقى لبنان من دون موازنة وحسابات مالية؟ الجواب كلا إذ يبقى أمامنا المخرج الدستوري والقانوني
الذي نقترحه،وهو الاتي:
1ـ انجاز الحسابات المالية النهائية ولا سيما قطوعات الحساب عن السنوات الممتدة من 2004 وحتى العام 2015 وفقا للصيغ المنصوص عليها في القوانين المرعية الإجراء على أن تظهر هذه القطوعات مقدار الإنفاق الإضافي غير المجاز من السلطة التشريعية. وفي حال وجود فروقات في الحسابات، يقتضي تبيان هذه الفروقات في
حسابات معلقة (مع الإشارة الى أن الحسابات المعلقة لها أصولها وقواعدها التقنية والمحاسبية، ونحن على استعداد تام لتقديمها خدمة للوطن) . الى أن يبت بها
نهائيا من قبل الجهات الرقابية المعنية (ديوان المحاسبة والتفتيش المركزي).
2ـ ترفع وزارة المالية الى جانب مجلس الوزراء القطوعات المذكورة لإقرارها وإيداعها مجلس النواب كما تودع الوزارة هذه القطوعات ديوان المحاسبة وفقا للأصول.
3ـ مبادرة مجلس النواب الى درس قطوعات الحسابات وإقرارها بصورة مؤقتة
الى حين البت بالحسابات المعلقة وهذا أمر ممكن.وبالتالي يصبح اقرار موازنة العام
2017 امرا متيسرا.
4ـ يمارس ديوان المحاسبة رقابته على الحسابات وتحديد المخالفات والمسؤوليات وإصدار بيانات بنتائج تدقيقه الحسابات التي تقدم إليه وإبلاغ هذه البيانات الى السلطات العليا.
أمين صالح
مدير المحاسبة العامة السابق
في وزارة المالية